Stel: een Tweede Kamerlid wil een voorgestelde belastingmaatregel aanvechten. Misschien klopt de redenering achter de wet niet. Misschien raakt de maatregel de verkeerde mensen. Misschien is het gewoon onrechtvaardig. Maar dan klinkt het antwoord van de staatssecretaris: ‘De begroting laat dit niet toe.’ Discussie gesloten. Dit artikel gaat over dat moment. Over hoe begrotingscijfers – officieel vastgesteld door het Centraal Planbureau (CPB) – zijn uitgegroeid tot een politiek wapen. Een wapen dat keuzes verbergt als noodzaak, dat verantwoording blokkeert, en dat soms zelfs de rechtbank haalt. Drie concrete gevallen laten zien hoe dit werkt, waarom het structureel is, en wat eraan gedaan kan worden.
Het schild omhoog: elk belastingvoorstel heeft een prijskaartje
Elk belastingvoorstel dat de Tweede Kamer bereikt, heeft een prijskaartje. Het CPB berekent vooraf hoeveel geld een maatregel naar verwachting oplevert – de zogenoemde ‘budgettaire raming’. Die raming is niet vrijblijvend: ze wordt meteen meegeteld als inkomsten voor de rijksbegroting (het overzicht van alle inkomsten en uitgaven van de staat). Wie de raming aanvalt, valt daarmee ook het sluitende plaatje aan.
Dat geeft het ‘budgettaire argument’ een bijzondere positie in het debat. Het klinkt niet als een mening, maar als een getal. Niet als politiek, maar als rekenkunde. Tenminste: zo wordt het gepresenteerd. De vraag is of die autoriteit terecht is.
De wet lijkt erachter te staan
Achter dit systeem zit een echte juridische verplichting. De Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet HOF, 2013) legt in Nederlandse wetgeving vast wat Europa van ons eist: het begrotingstekort van de overheid mag structureel niet groter zijn dan 0,5 procent van het bruto binnenlands product (bbp – de totale waarde van alles wat in Nederland wordt geproduceerd). Wijkt Nederland daar teveel van af, dan treedt een correctiemechanisme in werking. Dat is geen politieke smoesregel – het is een harde juridische verplichting.
Maar hier zit het cruciale onderscheid. De Wet HOF schrijft voor wat het eindresultaat moet zijn: een houdbaar begrotingssaldo. Ze zegt niets over de betrouwbaarheid van de ramingen die worden gebruikt om dat resultaat te bereiken. Als een raming achteraf niet klopt, grijpt de wet niet in. De wet verplicht tot degelijke overheidsfinanciën – niet tot eerlijke onderbouwing van de maatregelen die daarvoor worden ingezet.
Dat is de opening die in dit artikel centraal staat. De budgettaire druk is reëel en wettelijk verankerd. Maar een specifieke belastingmaatregel wordt gelegitimeerd met een raming die structureel blind kan zijn voor hoe mensen feitelijk reageren. De wet geeft het kader – ze rechtvaardigt de maatregel niet.
Anticiperen bestaat echt – ramingen houden er onvoldoende rekening mee
Het CPB neemt gedragseffecten mee in zijn ramingen – maar met een bewuste beperking. Dat erkent het CPB zelf, in een publicatie van september 2025 over zijn rekenmethode: alleen zogeheten ‘eerste-orde gedragseffecten’ worden standaard meegenomen. Concreet: het directe effect van een maatregel op de eigen belastinggrondslag (het inkomen of vermogen waarover belasting wordt geheven). Zo wordt bij een hogere belasting op arbeid meegenomen dat mensen minder gaan werken.
Wat niet standaard wordt meegenomen, zijn de zogeheten kruiselasticiteiten – het effect dat vermogen of inkomen verschuift naar een andere belastingcategorie als die gunstiger uitpakt. En ook anticipatie-effecten worden zelden systematisch meegenomen: het gegeven dat mensen hun gedrag al aanpassen vóórdat een maatregel in werking treedt, puur om de nadelen voor te zijn.
Dit is geen slordigheid, maar een bewuste keuze – met grote gevolgen. Want juist bij maatregelen die vermogende mensen of ondernemers raken, zijn het precies die verschuivingen en anticipaties die het gedrag bepalen. De gemiddelde ramingsfout voor de inkomstenbelasting bedroeg over de periode 2003–2017 maar liefst 29,8 procent; voor de vennootschapsbelasting (belasting op bedrijfswinsten) 16,6 procent. In vijf van de vijftien jaar liep de totale afwijking op tot meer dan tien miljard euro. Een onafhankelijke toetsingscommissie constateerde in 2018 dat Nederland internationaal slecht scoort op nauwkeurigheid van belastingramingen.
Twee onafhankelijke instanties bevestigden dit recent opnieuw. De Expertgroep Realistisch Ramen stelde in maart 2025 vast dat ramingsafwijkingen aan de ontvangstenkant (de belastingopbrengsten) structureel groter zijn dan aan de uitgavenkant – precies op de plek waar gedragseffecten het sterkst spelen. De Algemene Rekenkamer (het onafhankelijke orgaan dat de rijksuitgaven controleert) documenteerde in november 2025 in het rapport Verantwoord Belasten dat het parlement onvoldoende informatie ontvangt over de verschillen tussen geraamde en werkelijke belastingopbrengsten. Zo kostte de zogenoemde ‘jubelton’ (de eenmalige verhoogde schenkingsvrijstelling voor de eigen woning) de schatkist in 2013 en 2014 het tienvoudige van wat vooraf was geraamd.
Er is bovendien een structureel probleem: het systeem beloont te optimistisch ramen. Een geraamde opbrengst wordt immers direct gebruikt als ruimte om andere uitgaven te dekken. De vapebelasting van 75 miljoen euro, opgenomen als dekkingspost in het Hoofdlijnenakkoord 2024, is een sprekend voorbeeld: op het moment van inboeken werd de vormgeving van die belasting nog onderzocht. De raming bestond. Het geld nog niet.
Internationale vergelijkingen bevestigen het patroon. Toen het Verenigd Koninkrijk in 2010 een toptarief van 50 procent invoerde, verwachtte de overheid 2,5 miljard pond extra inkomsten. De werkelijke opbrengst bedroeg 1,1 miljard pond: belastingplichtigen hadden vóór de invoering al 16 tot 18 miljard pond aan inkomen naar voren gehaald om het hogere tarief voor te zijn. In de VS toonden onderzoekers aan dat dezelfde vermogenswinstmaatregel – afhankelijk van welk gedragsmodel wordt gebruikt – tussen 1 miljard en 42 miljard dollar kan opleveren. Het verschil zit niet in de maatregel, maar in de aanname over hoe belastingplichtigen reageren. Anticipatie is geen randverschijnsel – het is een dominante, en structureel onderschatte, kracht in belastinggedrag.
Box 3 en de tien miljard die dreigen weg te lopen
In 2025 verdedigde de staatssecretaris van Financiën de keuze om in de nieuwe box 3-wet (de belasting op vermogen) ook belasting te heffen over ongerealiseerde rendementen – winsten die op papier bestaan maar nog niet zijn uitbetaald – met een budgettair argument: het moest, anders zou een verwachte opbrengst van ongeveer tien miljard euro wegvallen. En die tien miljard was al begroot om uit te geven. De wet werd op 12 februari 2026 aangenomen door de Tweede Kamer.
Maar box 2 en box 3 zijn communicerende vaten. Wie vermogen aanhoudt via een besloten vennootschap (bv), valt in box 2 en betaalt pas belasting bij uitkering of verkoop – niet op papieren winst. Een hogere belastingdruk in box 3 maakt beleggen via een bv relatief aantrekkelijker, en mensen anticiperen daar nu al op door vermogen van box 3 onder te brengen in hun bv.
Dat dit geen theorie is, bleek in 2019: vóór de aangekondigde tariefverhoging in box 2 per 2020 keerden vermogende belastingplichtigen in één jaar 13,6 miljard euro extra dividend uit – puur om het hogere tarief voor te zijn. De eenmalige belastingopbrengst was 3,4 miljard euro; in de jaren daarna werd de belastinggrondslag juist lager, omdat er minder te halen viel (de opbrengst was ‘naar voren gehaald’).
Het CPB erkent dit mechanisme expliciet. In zijn publicatie over gedragseffecten hanteert het voor box 3 onder het nieuwe stelsel een gedragseffect van 20 tot 50 procent – afhankelijk van de omvang van het vermogen. Voor kleinere vermogens (onder één miljoen euro) verdampt 20 procent van de theoretische opbrengst doordat belastingplichtigen hun vermogen anders inrichten; voor grotere vermogens loopt dat op tot 50 procent. Een verschuiving naar box 2 is daarin nog niet eens meegenomen, omdat dit geen ‘standaard gedragseffect’ is volgens de rekenmethode van het CPB.
De tien miljard is daarmee louter een politiek gewenste uitkomst. Dat getal legde een ontwerplast op de wet – belasting ook op papieren winst – die principieel en juridisch kwetsbaar is, maar budgettair onvermijdelijk leek. Wie de raming aanviel, viel daarmee ook het sluitende pakket in de begroting aan.
De 61 miljoen die er nooit waren
Per 1 januari 2025 is de regeling ‘geven uit de vennootschap’ afgeschaft. Ondernemers met een bv konden tot die datum grote belangen in hun bedrijf schenken aan een algemeen nut beogende instelling (anbi – denk aan goede doelen, ziekenhuizen, musea) zonder daarvoor extra belasting te betalen. Die mogelijkheid is er niet meer. De geraamde opbrengst: 61 miljoen euro per jaar, gecertificeerd door het CPB – maar met de kwalificatie ‘hoge onzekerheid’.
Die onzekerheid had serieuzer genomen mogen worden. De logica is immers eenvoudig: geen ondernemer schenkt vrijwillig aan een goed doel als die schenking hem ook nog eens belasting kost. Vermogen dat anders naar een anbi was gegaan, blijft in de vennootschap of wordt omgezet in sponsoring – aftrekbaar als bedrijfskosten. De koepelorganisatie van vermogensfondsen stelde in een position paper onomwonden: er is geen budgettaire opbrengst van 61 miljoen euro. De raming veronderstelt namelijk dat ondernemers het geld dat zij wilden schenken, alsnog aan zichzelf uitkeren als dividend. Maar daar is geen enkele grond voor.
De officiële toelichting erkende dit impliciet: de maatschappelijke kosten van minder giften aan goede doelen werden ‘budgettair niet relevant’ geacht en buiten beschouwing gelaten. Ook hier was de 61 miljoen al ingeboekt als dekking voor andere maatregelen op het moment dat de wet werd aangenomen.
Internationaal is Nederland na deze afschaffing een uitzondering: geen enkel ander westers land kent een effectieve belastingheffing bij particulieren over schenkingen van hun ondernemingsvermogen aan goede doelen. Een ondernemer die schenkt aan een anbi geeft per saldo 131 procent weg: 100 procent naar het goede doel én 31 procent belasting aan de fiscus. De maatregel die de schatkist 61 miljoen moet opleveren, kost de samenleving een veelvoud daarvan aan filantropie.
Wanneer het schild discrimineert
In de twee voorgaande voorbeelden wordt het budgettaire argument gebruikt om een ondeugdelijke raming door te drukken. Maar het argument kan ook worden ingezet om een maatregel te verdedigen die selectief een groep belastingplichtigen zwaarder belast – zonder dat daar een inhoudelijke rechtvaardiging voor is.
Jarenlang rekende de Belastingdienst bij de vennootschapsbelasting met een fictieve rentevergoeding van 8 procent aan ondernemers die geld in hun bv hadden staan wat uiteindelijk aan de belastingdienst moest worden betaald – terwijl de werkelijke marktrente daar ver onder lag. Ondernemers die bezwaar maakten, kregen als antwoord: budgettaire noodzaak. Op 16 januari 2026 oordeelde de Hoge Raad (het hoogste rechtscollege in Nederland) dat dit onrechtmatig is. De formulering is helder:
‘Een lastenverzwaring die geheel of overwegend op budgettaire motieven berust, is in strijd met het evenredigheidsbeginsel (het rechtsbeginsel dat de last in verhouding moet staan tot het doel) als die hogere lasten zonder goede grond slechts bij één groep belastingplichtigen worden gelegd.’
Dit arrest past in een langere lijn. In het Kerstarrest van december 2021 oordeelde de Hoge Raad dat het belastingstelsel met vaste, fictieve rendementen in box 3 in strijd was met het eigendomsrecht en het gelijkheidsbeginsel – ook daar had de wetgever de budgettaire opbrengst zwaarder laten wegen dan de rechtmatigheid van de maatregel. En het Europees Hof voor de Rechten van de Mens verwierp in 2013 een Hongaarse heffing van 98 procent op bepaalde uitkeringen, die was gerechtvaardigd met budgettaire overwegingen: de last was ‘excessief en disproportioneel’ voor de betrokken individuen.
De wetgever heeft een ruime beleidsvrijheid in fiscale zaken – dat is vaste rechtspraak. Maar die vrijheid is niet onbegrensd. Een budgettair motief kan een algemene lastenverzwaring rechtvaardigen; het kan niet de selectiviteit ervan verklaren als er geen inhoudelijke grond voor bestaat.
De raming als doel op zichzelf
Wat de drie gevallen gemeen hebben, is niet alleen dat de ramingen niet kloppen. Het is dat het systeem zelf de prikkel creëert om te optimistisch te ramen.
De begrotingsregels schrijven voor dat verwachte belastingopbrengsten direct worden ingeboekt als dekkingsruimte – ook als de wet nog niet is aangenomen en de euro’s nog niet zijn binnengekomen. Dat heeft een diepgaande consequentie: wie de raming aanvalt, valt daarmee ook de al gecreëerde beleidsruimte aan. De tien miljard uit box 3 is al uitgegeven. De 61 miljoen uit de afschaffing van geven uit de vennootschap ook. Wie zegt dat die ramingen niet kloppen, vraagt indirect om bezuinigingen elders.
Er is nog iets: de staatssecretaris is wettelijk gezien niet verplicht om achteraf uit te leggen of een belastingmaatregel heeft uitgepakt zoals verwacht. Als een schatting later verkeerd blijkt te zijn, hoeft hij daar geen verantwoording over af te leggen. De raming dient als toegangskaartje voor de maatregel – daarna verdwijnt ze stilzwijgend. De Algemene Rekenkamer bevestigde in november 2025 dat het parlement momenteel geen periodiek overzicht ontvangt van de verschillen tussen geraamde en werkelijke belastingopbrengsten. Een staatssecretaris kan een maatregel verdedigen met een getal en nooit hoeven uitleggen waarom dat getal achteraf niet klopte.
Daarmee wordt de raming meer dan een technisch getal. De filosoof Richard Rorty beschreef hoe bepaalde argumenten in een publiek debat functioneren als ‘gespreksstoppers’ (conversation stoppers) – beroepen op autoriteit die verdere discussie structureel blokkeren, niet omdat ze inhoudelijk onweerlegbaar zijn, maar omdat betwisting sociaal onaanvaardbaar is geworden. Zijn voorbeeld was religie; het mechanisme werkt hier even goed. Wie de CPB-raming aanvecht, vecht daarmee de onafhankelijke wetenschap aan – en dat is een positie die niemand in Den Haag graag inneemt. Terwijl het CPB zelf aangeeft wat de beperkingen van zijn methode zijn. Het zou dus niet over het CPB moeten gaan, maar over wat het CPB bewust niet doet – en wat juist doorslaggevend is.
De historicus Theodore Porter legde in zijn werk Trust in Numbers de diepere laag bloot: kwantificering (het uitdrukken van iets in getallen) is geen neutrale methode maar een politieke strategie. Getallen wekken de indruk van mechanische objectiviteit – de suggestie dat een uitkomst niet het resultaat is van menselijk oordeel maar van onpersoonlijk rekenwerk. Die suggestie maakt tegenwerping moeilijk. Maar achter elk getal gaan modelkeuzes, aannames en politieke prioriteiten schuil. Een raming van tien miljard euro is ook een keuze voor welk gedrag wél en niet wordt meegewogen. De Nederlandse begrotingssystematiek faciliteert die verwarring in haar ontwerp.
In eerdere publicaties van The Floris is de retoriek van het ministerie van Financiën bij dit soort maatregelen met naam benoemd: doublespeak – de term die George Orwell muntte voor taal die een keuze verbergt achter de schijn van noodzaak. Een politieke beslissing wordt ingekleed als een technische onvermijdelijkheid, zodat het debat stopt voordat het begint.
Een eerlijker systeem is mogelijk
Begrotingsdiscipline is een legitiem en noodzakelijk belang. De Wet HOF maakt dat juridisch afdwingbaar. De vraag is niet óf de overheid binnen haar middelen moet blijven, maar of de huidige regels goed zijn ontworpen. Op dit punt zijn ze dat niet.
Drie verbeteringen zouden het systeem eerlijker maken.
Ten eerste: geraamde belastingopbrengsten mogen pas als dekkingsruimte worden ingeboekt na een minimale implementatieperiode, of met een expliciete onzekerheidsmarge die doorwerkt in de beschikbare beleidsruimte. Een raming met de kwalificatie ‘hoge onzekerheid’ – zoals bij de afschaffing van geven uit de vennootschap – zou niet als volledige dekking mogen tellen.
Ten tweede: verplichte evaluatie van belastingmaatregelen na drie jaar. De Algemene Rekenkamer heeft dit in het rapport Verantwoord Belasten aanbevolen; het kabinet heeft zich daar grotendeels bij aangesloten. De uitvoering ontbreekt nog.
Ten derde: transparantie over gedragseffecten als juridisch relevant element. Als een maatregel is gerechtvaardigd met een raming die aantoonbaar niet houdbaar is – en waarbij het CPB zelf de methodologische beperkingen erkent – zou dat een argument moeten kunnen zijn in een rechterlijke toets aan het evenredigheidsbeginsel.
Het Verenigd Koninkrijk werkt met een onafhankelijk Office for Budget Responsibility dat evalueert en openbaar rapporteert over afwijkingen tussen ramingen en werkelijkheid. De VS kent verplichte ‘dynamische scoring’ – waarbij gedragseffecten van wetsvoorstellen worden meegerekend – bij maatregelen met grote budgettaire impact. Nederland heeft de CPB-certificering, maar geen structurele terugkoppeling. Het verschil zit in de prikkel die in het systeem is ingebouwd om eerlijk te zijn over onzekerheid.
Begrotingsdiscipline verdient beter dan dit
Het budgettaire argument is niet per definitie onwaar. De Wet HOF schept een reële en gerechtvaardigde druk op begrotingsdiscipline. Maar ze schrijft het eindresultaat voor en niet de weg ernaartoe. Die weg wordt bewandeld met ramingen die structureel onbetrouwbaar zijn aan de ontvangstenkant – erkend door de Expertgroep Realistisch Ramen én de Algemene Rekenkamer – en die nooit worden getoetst op hun eigen juistheid. Wie een getal aanvecht zonder zelf een alternatieve raming te overleggen, verliest het debat nu op vorm, zonder aan de inhoud toe te komen. Het systeem is zo ingericht dat een onbetrouwbare aanname de status krijgt van een juridische verplichting zonder dat iemand verantwoordelijk is als die aanname achteraf niet klopt.
De drie voorbeelden in dit artikel zijn willekeurig gekozen en slechts een topje van de ijsberg van een bestuurspraktijk waarbij begrotingsoverwegingen worden ingezet als machtsinstrument.
Dit alles gebeurt zonder rechtsstatelijk bewustzijn – zonder verantwoording aan diegenen die de last dragen. Hoe schadelijk dit is voor de democratie wordt in volle omvang duidelijk na de uitspraak van de Hoge Raad over de onrechtmatige belastingrente. Dan is de reflex van de Belastingdienst en de media niet om in te gaan op de vraag hoe dit zo lang kon gebeuren. In plaats daarvan verschijnt de kop in het financieel dagblad: ‘Hoge Raad bezorgt Rijk een miljardenstrop.’ De rechter als veroorzaker van een budgettaire tegenvaller. Rechtsherstel als schadepost.
Het debat had moeten gaan over de rechtsstaat: over hoe puur opportunisme van de overheid bij een groep belastingplichtigen ‘die het toch wel kan betalen’ onevenredig is . Het gaat helaas opnieuw over ‘de begroting’. George Orwell draait zich om in zijn graf. Doublespeak in volle glorie, diep ingedaald in onze instituties. Dat is wat zich voor onze ogen afspeelt.
The Floris pleit daarom voor een open debat over belastingen – zonder begrotingsretoriek als politiek schild.
Stichting The Floris is een onafhankelijke maatschappelijke ANBI-stichting die zich inzet voor een eerlijker, begrijpelijker en inhoudelijk sterker publiek debat over belastingen en fiscaliteit in Nederland. De stichting brengt fiscalisten, juristen, wetenschappers en andere professionals samen om complexe fiscale thema’s toegankelijk te maken voor een breed publiek. Met publicaties – zoals de onderhavige -, podcasts, bijeenkomsten en educatieve initiatieven wil The Floris bijdragen aan meer nuance, rechtsbescherming en transparantie binnen het belastingdebat en de democratische rechtsstaat.